中国国家公园发展进入新纪元

唐芳林

　　唐芳林，生态学博士，教授级高级工程师，现任国家林业局昆明勘察设计院院长。长期从事国家公园规划研究，发表《我国建立国家公园的探讨》等文章50余篇，出版《国家公园理论与实践》等专著4部。
　
　　在国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，将自然保护地纳入统一管理，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，这一重大举措必将在自然保护领域带来一场深刻的历史性变革。这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的高度做出的生态文明建设的重大决策，将对中国的自然保护事业乃至美丽中国建设产生深远的影响。这次改革，从时间维度看，使自然保护运动在生态文明建设新时代直接进入2.0版；从空间维度看，将所有自然保护地纳入统一管理，将解决保护地空间规划重叠的问题；在管理体制上，将从根本上解决“九龙治水”、交叉重叠等顽疾，改革的力度前所未有。这是中国国家公园发展进入新纪元的标志性事件，在自然保护领域具有里程碑式的划时代意义。
　　保护自然生态系统是我们的历史重任
　　国内外经验表明，保护意识和行为的产生往往是破坏的行为结果倒逼出来的。在漫长的历史长河中，人类享受着自然的供给，人们对自然资源的索取没有超过自然界自我恢复的阈值，人与自然相对相安无事。随着人类数量的增长以及利用自然手段和能力的增强，特别是工业化以来的200多年来，资源的短缺和环境的退化现象从局部蔓延到全局，生态环境问题成了全球性问题。具有5000多年文明史的中国发展到今天，遇到了前所未有的资源趋紧、生态退化、环境污染加剧、生物多样性锐减的严峻局面，我们赖以生存的自然环境面临严重威胁。保护原生自然生态系统、修复退化生态环境，成了我们这几代人的历史重任。相比破坏了再来投入资金修复（有的生态系统一旦破坏就无法修复），投资自然保护能够获得最大化的费效比，因此，国家十分重视自然保护事业。
　　建立自然保护地是保护自然生态系统的理想模式
　　自然生态系统是人类赖以生存的生命支持系统，既是人类的生存空间，又直接或间接地提供了各类基本生产资料。构成自然生态系统的水、空气、土壤和动植物等生态要素，是人类须臾不可离开的物质条件，保持一个完整的、健康的自然生态系统，直接关系到经济社会可持续发展，事关国家兴衰和民族存亡，是国家安全的重要组成部分。世界上公认，建立自然保护地是迄今为止最有效的保护自然生态系统、维护生物多样性的理想模式。
　　我国自然保护成绩显著　诸多挑战亟待改革突围
　　新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的自然生态系统和自然遗产保护事业快速发展，取得了显著成绩，建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等多种保护地类型，数量达10369处，面积约占陆地国土面积的18%，基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源。
　　但同时，自然保护地存在的问题也相当突出，一是缺乏统一的空间规划。从“条”方面看，各类自然保护地分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等部门管理，交叉重叠，有的自然保护地同时挂着自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产地、A级旅游区等多个牌子，面积重复，数据打架，各自为政，效率不高。从“块”方面看，完整的生态系统被行政分割，碎片化现象突出。二是产权不够明晰。全民所有自然资源产权人缺位，同一个自然保护区多部门管理，社会公益属性和公共管理职责不够明确，土地及相关资源产权不清晰，保护管理效能不高，盲目建设和过度开发的“公地悲剧”现象时有发生。三是管理机构重叠、职责交叉、权责脱节。建设管理缺乏科学完整的技术规范体系，保护对象、目标和要求还没有科学的区分标准。
　　这些问题的存在，使自然保护领域出现了一些怪现象：自然保护区管理人员不买景区门票就进不了保护区巡山护林；同一块土地，林业和国土部门土地分类标准不统一，土地台账对不上；一些城镇划入了自然保护区，区内人为活动与管理条例发生冲突，矿产资源管理部门在自然保护区颁发矿产勘探和开采权，风景名胜区和自然保护区重叠，利用和保护发生矛盾；执法部门难以执法到位，社区贫困，群众诉求难以满足；有的自然保护区权衡利益后“跳槽”，时而归A部门管理，时而归B部门管理；检查过多，地方难以应付，有些问题却迟迟难以解决；协调工作量大，出台一个国家公园试点的文件，需要13个部委局盖章，等等。问题和矛盾不断积累，出现了新疆卡拉麦里山自然保护区10年6次调减面积超过6000平方公里，野生动物为开矿让路，以及甘肃祁连山长期破坏自然保护区资源问题得不到及时解决等典型事件，触目惊心。现状已经适应不了生态文明建设的需求，问题已经到了非改不可的时候。
　　建立国家公园体制是时代的呼唤、历史的重托
　　国家公园是人类文明发展到一定阶段后的必然产物，它的出现推动了自然保护事业的兴起和发展，不仅创造了人类社会保护自然生态环境的新形式，也引发了世界性的自然保护运动。自1872年美国黄石国家公园诞生以来，国家公园这种自然保护地的模式已经在全球200多个国家通行。
　　中国将国家公园定位为自然保护地最重要类型之一。国家公园是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，兼有科研、教育、游憩等功能，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。将最具有生态重要性、国家代表性和全面公益性的核心资源纳入国家公园，实行最严格的保护，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，是国家国土生态安全屏障的主要载体，是全民整体利益的组成部分，用国家意志和国家公权力行使管理权，是统筹国家利益和地方利益的载体，也是中央规范地方行为的工具。与一般的自然保护地相比，国家公园范围更大、生态系统更完整、原真性更强、管理层级更高、保护更严格，突出原真性和完整性保护，是构建自然保护地体系的“四梁八柱”，在自然保护地体系中占有主体地位。通过建立国家公园体制，改革自然保护领域存在的问题，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，恰逢其时。
　　改革是脱胎换骨的系统工程、科学工程
　　建立国家公园体制，是践行生态文明战略的重大部署，改革成败与否，关系着占国土面积1/5的高价值生态空间的安全性，关系着能否持续不断地提供生态服务功能和生态安全庇护，其意义十分重大。因此，这次改革绝不是修修补补、小打小闹，而是脱胎换骨，具有系统性和革命性。应该说，对于自然保护地多头管理、权责不明等弊端，人们都深有感触，对于怎么改，也都有一些倾向，但一把部门利益甚至个人利益摆进去，就会影响判断力和客观性、公正性。
　　中央对此有着深邃的洞察和清醒的认识，习近平总书记多次强调，要建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。山水林田湖草是一个生命共同体，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖草进行统一保护、统一修复是十分必要的。他还特别指出，要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。《生态文明体制改革总体方案》明确要求，中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权。《建立国家公园体制总体方案》提出，优化自然保护地体系，建立统一事权、分级管理体制，建立统一管理机构。《深化党和国家机构改革方案》明确，将国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等职能整合，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子。国家公园管理局作为全民所有自然资源资产所有权人的代表，将承担生态保护功能的自然生态空间和自然资源资产统一管理起来，从而实现真正意义上的严格保护、系统保护和整体保护。
　　在党和国家机构改革的方针下，在自然保护领域自上而下做好了顶层设计，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。在空间上统一规划，把所有的自然资源统一归自然资源部确权登记，把分散在各部门的自然保护地全部纳入新成立的国家公园管理局统一管理，这将从根本上解决九龙治水的问题，体现了在自然保护领域管理体制改革的先进性。
　　统一高效的国家公园体制在全球范围都具有先进性
　　经过上百年的探索实践，国家公园的理念和发展模式已成为世界上自然保护的一种重要形式。全球已有200多个国家和地区建立了上万个国家公园，总保护面积超过400万平方公里，占全球保护面积的23.6%。
　　总体来看，国外国家公园主要有3种管理体制。
　　一是自上而下的垂直管理体制。这种体制最为普遍，实行的国家最多，包括美国、巴西、阿根廷、澳大利亚等。作为世界上第一个国家公园的诞生地，美国国家公园走过了140多年的曲折历程，建立了成熟的国家公园体系，国家公园管理局管理着59个国家公园，以及国家历史公园等20多种类型共417处国家公园管理单位，总面积为34.2万平方公里，约占国土面积的3.6%；由于美国的自然保护地体系由国家公园管理局、林务局、鱼和野生动物管理局、土地局等部门分别管理，不是“大部制”管理，相对分散，各行其政，完整性仍然受到影响，彼此之间也有难以协调的问题。巴西是生物多样性大国，其国家公园的管理模式为中央集权型管理，自上而下实行垂直领导并辅以其他部门合作和民间机构的协助，管理体系健全，层次清晰，职责划分明确，值得参考借鉴。阿根廷国家公园历史悠久，1934年成立国家公园管理委员会，正式确立了国家公园为主的自然保护体系。阿根廷的自然保护体系以国家公园为主，此外还有自然保护区、濒危物种保护区、人类文化和自然遗产保护区等。国家公园管理局隶属于阿根廷环境与可持续发展部。国家公园管理局是阿根廷国家公园及其他保护地的管理机构，不仅负责对全国国家公园的管理，同时也要负责自然保护区、世界遗产、国家纪念地等的管理，内设机构简单明了，部门设置科学，职责划分合理。
　　二是自上而下与地方自治相并行的管理体制。最典型的是加拿大和日本。加拿大的管理机构建立最早，经过100多年的发展逐步形成，内设机构健全，分为国家级和省级国家公园，国家级国家公园由联邦政府实行垂直管理，省级国家公园由各省政府自己管理，两级机构没有交叉也不相互联系。
　　三是地方自治型管理体制。采取这种体制的国家较少，代表性国家是德国。德国国家公园的建立、管理机构的设置、管理目标的制定等一系列事务，都由地区或州政府决定，联邦政府仅为开展此项工作制定宏观政策、框架性规定和相关法规，基本不参与具体管理。
　　在借鉴国际先进作法和经验的基础上，结合中国自然保护地实际，以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法制保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。国家公园管理局负责管理以国家公园为主体的自然保护地体系，肩负着守护者、管理者、使用的监管者、生态产品的供给者、生态文化传播和对外交流的使者等角色，以构建生态安全屏障、保护野生动植物、维护生物多样性、满足人民认识自然和亲近自然的精神文化需求、确保国家的重要生态资源全民共享、世代传承的职责，以建设美丽中国、维护中华民族永续发展的生态空间为使命。成立国家公园管理局的做法与国际上绝大多数国家做法相近，又结合中国国情，体现了中国特色，具有科学性和前瞻性，一旦实施，将在全球自然保护地体系治理方面独树一帜，为发展中国家保护自然生态环境提供中国经验。
　　建立自然保护地体系是千秋伟业。构建国土空间开发保护制度，科学划定生态空间、生产空间和生活空间，按照主体功能区分别制定配套政策，严格保护生态空间，适度控制生产空间，合理利用生活空间，实现生产发展、生活富裕、生态良好的可持续发展目标。其中，将由不同层级的自然保护地组成的完善的自然保护地体系，纳入生态红线管理，实现系统保护、完整保护、严格保护，是美丽中国建设和中华民族永续发展的基础。按照规划，中国将在2030年建立起完善的自然保护地体系。笔者预估，届时我国的自然保护地面积会超过陆地国土面积的20%，其中大部分重要的生态空间将被纳入国家公园，用国家意志和国家力量来进行永久保护，这是一项功在当代、利在千秋的伟大事业。
　　以“功成不必在我”精神推进改革
　　改革是对权力的再分配和利益格局的再调整，必然伤及一些既得利益方。这次调整，中央的方针非常明确，态度非常坚决。一些部门将移交自然保护地的管理职能，国家公园管理局将承接一些新的职能，这对利益相关者是一个考验。我们必须坚持正确改革方向，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，把握好改革发展稳定关系，抓住机遇，有重点地解决阶段性突出矛盾，以“功成不必在我”和自我革命的精神，把工作做深做细，不折不扣把深化机构改革的要求落到实处。一是组建精干高效的国家公园管理局，立足长远设置内设机构。二是选好配强干部队伍，组建专家委员会。正确的路线确定以后，干部就是决定的因素，自然保护专业性强，从业人员的专业经验尤为重要。三是尽快制定标准和技术体系。四是加快制定《国家公园法》。五是开展自然保护地分类，制定国家公园发展规划。
　　在历史上，美国的西奥多·罗斯福、约翰·缪尔等人因为大力推动自然保护运动而被后人铭记。以国家公园体制建设为标志，中国正在掀起一场新的自然保护运动，这场新时代的国家公园和自然保护运动站在了新的起点和高度上，这既是新时代生态文明建设的现实需求，更是中华民族永续发展的千年大计，其规模和影响力更加巨大，是关乎13亿人生态空间的大事，必将产生更加深远的历史意义。中国构建以国家公园为主体的自然保护地体系，必将在中国历史上留下一座生态文明建设的丰碑。