自然保护地体系的重构与变革

唐芳林

　　以习近平同志为核心的党中央，站在中华民族永续发展的高度，提出加快生态文明体制改革，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制，这项高瞻远瞩的战略举措，对美丽中国建设具有十分重要的意义，是一项千年大计。党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”这段话蕴含着深刻的含义，意味着我国在自然保护领域正在经历一场从自然保护区开始建立60年以来的深刻的历史性变革，自然保护地体系将从目前的以自然保护区为主体转变为今后的以国家公园为主体。那么，如何认识和理解建立以国家公园为主体的自然保护地体系呢？作为自然保护工作者，笔者谈一点学习体会。
　　建立自然保护地是实施保护策略的基础
　　受保护的区域被称为保护地，建立保护地（protected area，有时也译为保护区）是世界各国保护自然的通行做法，世界自然保护联盟（IUCN）对保护地有明确的定义：保护地是一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。由于保护地主要指受到保护的自然区域，根据其内涵，一般称其为自然保护地，以便和人工的保护区域相区别。自然保护区、国家公园、森林公园、湿地公园等都是重要的自然保护地类型。
　　设立自然保护地是为了维持自然生态系统的正常运作，为物种生存提供庇护所，并维护难以在集约经营的陆地景观和海洋景观内进行的生态过程，同时也是我们理解人类与自然界相互作用的基线。自然保护地有多重目的，包括科学研究、保护荒野地、保存物种和遗传多样性、维持环境服务、保持特殊自然和文化特征、提供教育、旅游和娱乐机会、持续利用自然生态系统内的资源、维持文化和传统特征等。
　　自然保护地至关重要，它是几乎所有国家和国际保护战略的基础。1864年，美国的约瑟米蒂谷被列入受保护的地区，这是世界上第一个现代的自然保护地，此后，各种自然保护地在全球相继被建立起来，迄今为止，根据IUCN世界自然保护地数据库的统计，全球已经设立了包括自然保护区、国家公园在内的22万多个自然保护地，其中陆地类型的就超过20万个，覆盖了全球陆地面积的12%。中国自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来，已经建立了以自然保护区为主体的众多自然保护地，据不完全统计，我国目前已经建立了自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、水源保护区等各种类型的自然保护地超过1万个，面积约占陆地国土面积的18%，超过世界平均水平。
　　自然保护地要形成体系才能充分发挥功能
　　单个和零散的自然保护地难以满足全面生态需求，为了更有效地实现生态目标，需要在不同空间尺度和保护层级上合作并运行若干数量的自然保护地，形成保护网络，这就需要对自然保护地进行系统的规划，确保自然保护地体系全面、充分，不能出现空缺，具有代表性和生态活力，确保重要的生态系统、栖息地、物种和景观得到全面保护，有足够大的面积，为物种传播和迁徙提供充分机会，关键环境系统的受损部分得到恢复，减轻潜在的威胁。按照生态系统方法将各种自然保护地有机组合起来，以实现对重要生态系统的全面覆盖，达到长久发挥生态服务功能的目标，这就形成了自然保护地体系。建立自然保护地体系有利于从宏观和全面的尺度，维护景观、栖息地及其包含的物种和生态系统的多样性，确保受保护对象的完整性和价值得到长久维持，实现管理和治理体系的正常运转，实现区域保护战略。
　　国家公园是重要的自然保护地类型
　　从全球范围看，自然保护地类型繁多，名称不一，为了便于交流和管理，IUCN基于管理目标把自然保护地分为Ⅵ（六）类，有完全禁止人为活动的严格自然保护区，有保护大范围的自然生态系统和大尺度的生态过程的国家公园，有用于物种、栖息地、遗址和景观保护的保护区，也有保护自然生态系统、开展自然资源可持续利用的保护地类型。
　　严格自然保护区属于Ⅰ类，是指处于最原始自然状态、大部分保留原貌，拥有基本完整的本地物种组成和具有生态意义的种群密度，具有原始的极少受到人为干扰的完整生态系统和原始的生态过程。其特征是面积很大、没有人类定居、没有现代化基础设施、开发和工业开采等活动，保持高度的完整性，包括保留生态系统的大部分原始状态、完整或几乎完整的自然植物和动物群落、保存了其自然特征，未受人类活动的明显影响，需要采取最严格的保护措施禁止人类活动和资源利用，以确保其保护价值不受影响。按这个标准，中国只有部分自然保护区的核心区才能够达到Ⅰ类严格自然保护区的条件。
　　国际上把国家公园作为Ⅱ类自然保护地，是指保护大面积的自然或接近自然的生态系统，首要目标是保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。其典型特征是面积很大并且保护功能良好的自然生态系统，具有独特的、拥有国家象征意义和民族自豪感的生物和环境特征或者自然美景和文化特征。把自然保护放在首位，在严格保护的前提下有限制地利用，允许在限定的区域内开展科学研究、环境教育和旅游参观。
　　有人认为，中国的自然保护区属于Ⅰ类的严格保护区，国家公园属于Ⅱ类保护地，但在现实中并不完全如此。在中国，生物多样性丰富的区域往往也都是有人口分布的地方，除了高海拔的青藏高原的无人区外，即使是在现有的自然保护区中，也很难找到纯粹没有人类活动的区域。中国的自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，实验区允许传统生产生活方式存在以及开展生态旅游活动，还不是严格意义上的严格自然保护区。我国的国家公园基本上都是从自然保护区等现有自然保护地中整合建立，是对自然保护的强化，不应该理解为国家公园是把Ⅰ类的严格自然保护区下降为Ⅱ类保护地来管理。笔者认为，我国在以自然保护区为主体的保护地体系发展60余年后、现阶段结合我国实际所提出和建立的国家公园体制，不会把国家公园置于Ⅱ类自然保护地，而是强化为最重要的自然保护地，是中国特色的Ⅰ类自然保护地，其首要目标是保护具有国家或全球重要意义的生态系统、物种或景观多样性。
　　根据《建立国家公园体制总体方案》，我国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵，建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。因此，国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。
　　自然保护地体系的升级换代
　　中国60年来建立了大量的自然保护地，遍布全国各地，分属多个部门管理。在这些自然保护地中，起步最早、数量最多、面积最大、保护效果最好的是自然保护区，目前，我国已建立2740处自然保护区，面积达到147万平方公里，约占陆地面积的15%，它保护了我国陆地90%的自然生态系统类型和野生动植物种群。此外，还有相当数量的森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等，总数超过1万个，构成了我国自然保护地的集合。
　　众多的自然保护地在保护我国的生物多样性和景观方面发挥了不可替代的作用，但我国的自然保护地大多由部门主导、地方自下而上申报而建立，其产生过程中没有经过系统的整体规划，受困于地方分割、部门分治的现实，出现空间分割，生态系统出现破碎化、孤岛化现象，管理上存在交叉重叠，且出现了生态保护的空缺，自然保护地只形成了数量上的集合而没有形成组织化的有机整体，完整性和连通性不够，尚未形成完整的体系，管理的有效性降低，影响生态服务功能充分发挥。
　　解决以上问题，需要改革现行的分头设置自然保护地的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，确立中国的自然保护地体系框架，对现有自然保护地进行结构优化，理清各类自然保护地关系。构建以国家公园为代表的自然保护地体系，意味着许多符合条件的自然保护区将被纳入国家公园管理。国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型，只有国家公园一个牌子、一个管理实体，除了依托国家公园而被国际组织授予的世界遗产地、生物圈保护区等荣誉性的称号以外，不会再有其他实质性的多个牌子并列的现象，管理上交叉重叠问题得以解决。
　　建立自然保护地体系的统一管理体制
　　建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项复杂的改革任务，是对原有职能和利益的重大调整，中央与地方之间、部门之间都会有利益的调整。除了利益相关者在改革进程中需要强化“四个意识”以外，尽快成立国家公园主管部门是当务之急，这是牵动整项工作的“牛鼻子”。
　　《总体方案》确立了建立统一事权、分级管理体制的方针。一是要建立统一的管理机构。整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。二是分级行使所有权。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。其中，部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时，全部实现中央直管。三是统一确权登记。国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。四是构建协同管理机制。合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。五是建立健全监管机制。健全国家公园监管制度，加强国家公园空间用途管制，强化对国家公园生态保护等工作情况的监管。六是建立资金保障制度。建立财政投入为主的多元化资金保障机制。七是构建高效的资金使用管理机制。八是完善自然生态系统保护制度。健全严格保护管理制度。加强自然生态系统原真性、完整性保护。严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。
　　根据保护需要有计划、有步骤推进工作
　　一是要尽快编制全国自然保护地体系规划和国家公园总体发展规划，合理确定国家公园空间布局，自上而下，根据保护需要有计划、有步骤推进工作，切忌一哄而上。二是要尽快制定国家公园的法律，在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规，明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则，确定国家公园管理主体，合理划定中央与地方职责，研究制定国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作，做到有法可依。三是国家公园的范围要合理适度，既要保证完整的生态过程，又要因地制宜，不能只图地图上好看而过分贪大求全，要在实地把勘界工作做实做细，尽量避免将非国有土地划入国家公园范围，确实因为生态保护需要而必须纳入的部分，要尽可能解决土地权属问题，避免因为社区居民在不知情的情况下被纳入国家公园，为今后的管理和执法留下隐患。四是要实施差别化保护管理方式。合理划定功能分区，实行差别化保护管理，不能一刀切。五是要精心制订规划，尽快制定国家公园总体规划、功能分区、基础设施建设、社区协调、生态保护补偿、访客管理等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程，确保国家公园质量。六是要在重视国家公园的同时，不能忽视其他类型自然保护地的建设，特别是没有进入国家公园范围的各级各类自然保护区，它们仍然是自然保护地的主要类型，必须强化保护和管理。国家公园以外的森林公园、湿地公园、沙漠公园、地质公园、海洋公园等自然保护地类型，都是以国家公园为主体的自然保护地体系的有机组成部分，不能加强，不能削弱。
　　建立新的自然保护地体系是一项复杂的系统工程，林业部门是自然保护地管理的主体部门，肩负着重要的历史责任。我们要深入学习十九大精神，深刻认识建立国家公园体制的重要意义，把思想认识和行动统一到党中央、国务院重要决策部署上来，按照《总体方案》的要求，扎实推进工作。（作者系国家林业局昆明勘察设计院院长）