加快生态文明体制构建　开启全面保护湿地历程（解读|全文）

——贯彻落实国办《湿地保护修复制度方案》大家谈

　　中国绿色时报12月26日报道（作者　李燕　李松龄）　2016年11月30日，国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》（以下简称《方案》，提出了“全面保护湿地”的新理念，对新形势下湿地保护修复作出部署安排。
　　如何深入贯彻落实《方案》？怎样理解《方案》出台的重要意义和作用？如何让《方案》提出的制度设计有效“落地”？如何以扎实的行动提高我国湿地保护管理水平？国家林业局湿地保护管理中心特别邀请了8个有关部门及相关人士，发表他们的看法和建议。
　　划定纳入生态保护红线的湿地范围
　　张明祥　北京林业大学
　　《方案》要求，“到2020年实现全国湿地面积不低于8亿亩的总量管控目标”。逐级分解落实湿地面积管控目标，合理划定纳入生态保护红线的湿地范围，落实到具体湿地地块，十分必要。
　　纳入生态保护红线的湿地面积，是指为保障国土生态安全和维护湿地生态系统原真性、整体性、稳定性，划定的需要严格保护和管控的湿地范围。它是湿地生态系统内保护价值最高、保护最为紧迫的空间区域。
　　第一，对纳入生态保护红线的湿地要具体落实到湿地地块。依据第二次全国湿地资源调查结果，从可操作和可落地的角度，国家林业局会同有关部门合理划定纳入生态红线湿地范围、地方政府负责落界，对纳入生态保护红线的湿地要落实到具体地块上。
　　第二，对纳入生态保护红线的湿地要明确管理责任。早在2004年国务院办公厅发布的《关于加强湿地保护管理的通知》中明确规定：“湿地保护是一项重要的生态公益事业，做好湿地保护管理工作是政府的职能。"根据纳入保护红线的湿地重要性，明确各级政府的管理责任，实施最为严格的湿地保护措施。
　　第三，对纳入生态保护红线的湿地要强化用途管制。完善涉及湿地相关资源用途的管理制度，合理设立湿地相关资源利用的强度和时限。按照主体功能定位确定纳入保护红线湿地的功能，实施负面清单管理。经批准征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位要实现“先补后占、占补平衡”，确保湿地面积不减少。
　　第四，对纳入生态保护红线的湿地要加强生态保护和修复。要通过设立国家公园、湿地自然保护区、湿地公园等方式加强保护，加快湿地保护管理体系建设。对未经批准将湿地转为其他用途的，按照“谁破坏、谁修复”的原则实施恢复和重建。
　　第五，对纳入生态保护红线的湿地要加强监测监管。开展常规化湿地调查监测工作，及时掌握湿地动态变化，为其更有效管理提供基础数据支撑。
　　构建完善的湿地保护修复制度体系
　　黑龙江省林业厅
　　生态优先、保护优先，全面保护、分级管理，政府主导、社会参与，综合协调、分工负责，注重成效、严格考核，《方案》明确这五项基本原则，为我国湿地保护修复保驾护航。
　　黑龙江省湿地保护历来重视制度先行。1998年作出了《关于加强湿地保护的决定》，全面停止开垦湿地；2003年在全国率先出台《黑龙江省湿地保护条例》，开创湿地立法先河；2009年建立了扎龙国际重要湿地生态补水机制；2012年成立了省级管理机构——黑龙江省湿地保护管理中心；2015年，为顺应新形势下湿地保护管理的工作，又重新制定了《黑龙江省湿地保护条例》,于2016年1月1日起施行。
　　《方案》要求进一步建立健全湿地保护制度，建立湿地分级保护管理制度，探索事权划分改革，完善湿地保护管理体系，实行湿地保护目标责任制等，采取全面严格保护措施。
　　黑龙江省注重完善湿地保护管理体系，实行湿地保护目标责任制。截至目前，全省已建湿地类型自然保护区138处，其中国家级26处、省级61处；湿地公园72处，其中国家湿地公园52处、省级20处；有扎龙、三江、洪河、兴凯湖、珍宝岛、南瓮河、七星河、东方红8处国际重要湿地，数量位居全国首位，形成了全国最大的省级湿地保护网络。将湿地率纳入到全省地方经济社会发展指标考核体系。
　　编制湿地保护修复工程规划，建立统一的湿地监测评价信息发布制度。《方案》提出的这些要求，黑龙江已有了较好的实践，积累了较为丰富的做法和经验。
　　“十二五”期间，黑龙江省实施了一系列的中央财政湿地补贴项目和全国湿地保护工程项目，累计投入资金近8亿元。投资建设湿地自然保护区、湿地恢复与保护、湿地宣教基地及可持续利用示范项目。退耕还湿14万多亩，占全国比重最大。实施了湿地生态效益补偿和湿地保护奖励试点项目，兴凯湖湿地生态效益补偿试点项目以预留固定地块作为鸟类取食地的模式，为春季迁徙鸟类进行人工投食。同时委托中国科学院东北地理与农业生态研究所对预留地块进行粮食损失的定量监测，根据监测数据对农户进行损失补偿，保障了鸟类迁飞通道的安全。
　　扩大面积提升功能　促进湿地保护修复
　　湖北省林业厅
　　《方案》提出，多措并举增加湿地面积、提升湿地生态功能等要求，十分紧迫、十分必要，符合湖北省湿地保护修复的实际，也是近年来湖北省湿地保护修复的有效做法。
　　湖北，历来享有“千湖之省”美誉，又是三峡工程与南水北调中线工程核心水源区所在地，承担着重大且艰巨的湿地生态保护与恢复责任。近10年来，湖北按照“生态立省”战略要求，采取强有力措施，加大湿地保护和修复力度，取得了湿地面积大幅增加、湿地功能明显提升、湿地保护体系基本形成的良好成效。
　　领导重视，高位推进。近年来，湖北省委、省政府高度重视生态保护工作，将湿地保护列入“五个湖北”发展战略。2016年，省委、省政府5次就建设生态长江、绿色长江进行专题调研，要求牢固树立“上游意识”。省林业厅3次在调研会上专题汇报湿地保护工作。为落实大保护主体责任，省委主要领导亲自领衔全省自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点改革工作，把湿地面积与湿地保护率纳入试点范围。各级政府领导实行了“湖长制、河长制”，强化了对重点湿地的保护与恢复。
　　抢抓机遇，高速推进。一是抢抓贯彻落实《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》精神的机遇，加快湿地的抢救性保护。省委、省政府于2007年印发了《关于加强湿地保护管理的通知》，全力推进全省的湿地保护工作。到2015年底，全省已建各类湿地保护区和湿地公园172个，保护湿地858万亩，占全省湿地总面积的39.6%。国家湿地公园数量居全国第三位，国际重要湿地居中部第一位。二是抢抓长江流域“共抓大保护、不搞大开发”的机遇，强力推进湿地的全面保护。省政府出台了《湖北林业推进生态文明建设规划纲要（2014-2020年）》，划定了全省2167.5万亩的湿地总量管控目标，制定了湿地生态红线管理办法，严格实行湿地用途管制，确保占补平衡。提出了全省湿地保护率到2020年达到50%以上，地表河流Ⅲ类以上水质比例达到80%以上。三是抢抓2016年特大洪涝灾害敲响警钟的机遇，加快推进退垸还湿、退田还湿、退渔还湿进程。
　　强化目标责任考核　推动湿地保护
　　江苏省林业局
　　《方案》明确，建立湿地保护成效奖惩机制，要将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入地方政府的生态文明建设目标评价考核等制度体系，对于推进落实地方政府湿地保护的主体责任，扩大湿地保护的成效，具有极其重要的作用。近年来，江苏省就探索出了一条“以目标责任考核推动湿地保护”的路子。
　　江苏，是全国湿地资源最丰富的省份之一，但全省人多地少，湿地保护与利用的矛盾日益突出。近年来，全省将湿地保护作为生态文明建设的一大重点，加强湿地保护目标责任考核，有力推动湿地保护事业发展。
　　一、以自然湿地保护率考核为抓手，构建自然湿地保护体系。2011年，江苏省委、省政府提出“加大湿地建设和保护力度”，自然湿地保护率开始列入全省生态文明建设工程指标体系，作为省委、省政府考核各级地方党委、政府的重要社会发展指标。省林业局每年初明确目标任务，年底组织实地核查验收，并将完成情况报省委、省政府向全省通报。此举促进了全省自然湿地保护率逐年稳步提升。自然湿地保护率从24.1%提高到43.8%。
　　二、以湿地生态恢复考核为重点，促进退化湿地修复治理。2011年开始，湿地恢复面积每年被列入省委、省政府主要任务百项重点工作，全省明确各地湿地恢复目标任务，年底由省林业局将各市完成情况报告省政府并通报各地。
　　三、以生态红线保护考核补助为契机，提高地方湿地保护积极性。省政府明确地方政府为生态红线区域保护责任主体，根据各地生态红线区域保护管理成效确定生态补偿额度，对生态红线区域保护成效显著的县市给予奖励，对考核评估不合格的予以通报。
　　四、以湿地保有量考核为手段，保证湿地面积总量不减少。2015年江苏省委、省政府发布《关于加快推进生态文明建设的实施意见》，明确要求到2020年全省“湿地面积不低于282万公顷”，并印发《江苏省湿地保护规划（2015-2030）》进一步落实目标任务。省林业局从2016年开始将湿地保有量目标任务分解到各地，列入对各地的年度工作目标任务考核中。
　　实施转移支付　助推湿地保护
　　云南省林业厅
　　《方案》要求加大资金投入力度，探索建立湿地生态效益补偿制度。云南省将湿地作为生态功能区转移支付的重要指标，从制度层面发挥了“杠杆”调节作用，对于探索湿地生态效益补偿制度，促进湿地保护修复起到了积极作用。
　　为加强湿地生态保护，在云南省林业厅组织完成第二次湿地资源调查、建立全省湿地资源信息数据库的基础上，云南省财政厅牵头，从2013年开始，将湿地作为云南省生态功能区转移支付资金安排指数，通过政策引导，助推湿地生态保护。
　　一是将湿地作为生态功能区转移支付重要指标。指标从多个侧面对湿地生态进行综合评价，明显体现对生态脆弱地区、生态功能区中的禁止开发区实施转移支付政策的公平性，发挥了政府正向引导作用。
　　二是建立湿地生态功能指数指标体系。由省财政厅牵头，林业、环保等部门配合，完成指标内容的筛选，建立湿地生态功能指数指标体系。内容包括自然湿地面积、湿地生态重要性、湿地保护管理情况和水质状况4个指标类12个指标项，以县级行政区域为计算范围。
　　三是保证数据来源准确。指标内的自然湿地总面积系数，以实际调查的河流湿地、湖泊湿地和沼泽湿地面积为依据，采用功效系数法计算标准湿地面积并进行赋分。湿地生态重要性赋分（典型性、脆弱性、类型多样性和物种多样性）和水质状况等内容，采用专家赋权法赋分，赋分依据分别来源于林业部门的湿地资源专项调查，以及国土部门在脆弱性方面提供的喀斯特地质分布区、高海拔地区、环保部门、水利部门、农业部门提供相关数据。
　　四是建立资源核查制度。，由省林业厅牵头，开展湿地资源变化年度核查。目前，云南省已开展完成2014年、2015年度湿地资源变化核查工作，2016年此项工作正在进行中。
　　湿地作为生态功能区转移支付资金指数安排已有3个年度，从制度层面发挥了“杠杆”调节作用，极大地调动了地方政府的积极性，各地呈现出保护湿地、恢复湿地新气象。
　　创新管理方式　实施湿地生态管护员制度
　　青海省林业厅
　　《方案》提出，在国家和地方重要湿地探索设立湿地管护公益岗位，建立完善县、乡、村三级管护联动网络，创新湿地保护管理形式。青海省在设立湿地管护公益岗位方面，进行了有益的探索。
　　青海是长江、黄河、澜沧江等大江大河的发源地，被称为“江河源头”，全省湿地面积居全国第一。为保护好高原湿地资源，青海省不断创新湿地资源保护方式，在全国率先启动实施了湿地生态管护员制度，初步实现了湿地资源面积、湿地保护面积双增目标。
　　青海湿地管护员管护行政范围确定为三江源国家生态保护综合试验区，即玉树州、果洛州、海南州、黄南州的21个县，海西州格尔木市所辖唐古拉山镇和三江源、可可西里和隆宝3处国家级自然保护区，湿地管护面积达2890.6万亩。
　　为加强草原、湿地生态保护与管理,青海省人民政府印发了《关于三江源国家生态保护综合试验区生态管护员公益岗位设置及管理意见》，按照因地制宜、科学设置、精准到乡、尊重群众意愿；扶贫移民户优先、就近管护、生产生活生态并重；分级指导、村级管理；量化指标、绩效考核、养人治事有效能见效的四项原则，采取“属地管护、层级监督、动态管理、上下联动”的模式。同时，为了做好生态管护员管理，青海省人民政府办公厅印发《青海省草原湿地生态管护员管理办法》。明确湿地管护员选聘优先从扶贫移民户、困难户、无畜户中选聘,并积极吸纳大中专毕业生参与管护工作。共设置963个湿地管护岗位，平均每人管护面积3万亩，每人每月发放1800元管护费，年工资总额为2080万元。
　　湿地生态管护员是保护好高原湿地资源、强化湿地利用监管、提升全社会湿地保护意识的新举措，不仅保护了湿地生态资源，而且惠及了民生，初步建立起湿地保护的长效机制。
　　推进工程建设　提升湿地功能
　　上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理处
　　《方案》提出，要全面保护湿地，建立退化湿地修复制度，实施湿地保护修复工程。坚持自然恢复为主，与人工修复相结合的方式，对集中连片、破碎化严重、功能退化的自然湿地进行修复和综合整治。上海市正在推进实施的、全球范围内具有一定规模和影响的外来物种入侵生态治理实践，正是这些制度要求的生动实践。
　　20世纪90年代以来，外来物种互花米草不断入侵崇明东滩河口潮滩湿地生态系统，改变了自然环境和潮滩结构，造成水鸟栖息地功能的持续退化。2008年以来，上海依托高等院校强化科技支撑，联合复旦大学、华东师范大学等高校开展崇明东滩鸟类国家级自然保护区互花米草生态控制与鸟类栖息地优化关键技术研究。经过3年联合攻关，形成了适合淤涨型河口潮滩湿地特点的“物理－生物替代集成技术”治理模式。按照不同类群水鸟的栖息要求，因地制宜地提出了营造生境多样、功能优化的栖息地空间格局。在这些研究成果的支撑下，充分借助中央湿地保护补助资金，在崇明东滩鸟类国家级自然保护区实验区内先后组织实施了3期互花米草入侵生态治理和鸟类栖息地优化示范工程，坚持有效清除互花米草和营造丰富多样水鸟栖息地的目标导向，共完成近6000亩的互花米草入侵地治理，为水鸟提供了稳定、有效的栖息地，为大尺度治理互花米草积累了丰富经验，提供了示范样板。2013年9月，上海崇明东滩鸟类国家级自然保护区互花米草生态控制与鸟类栖息地优化工程正式开工建设，实施总面积约25平方公里，主要建设内容包括互花米草生态控制、鸟类栖息地优化和科研监测基础设施三大部分，总投资超过10亿元，项目建设期40个月。
　　通过近3年的持续攻坚克难，目前成功控制了项目实施区域内的互花米草生长和扩张，成功灭除了项目实施区域内2万多亩的互花米草，灭除率达95%以上。珍稀濒危物种如小天鹅、黑脸琵鹭、白琵鹭、鸳鸯、水雉等纷纷重新进入修复好的湿地。
　　坚持保护优先　科学施策治水
　　杭州西溪国家湿地公园
　　《方案》提出了“坚持生态优先、保护优先”“坚持全面保护、分级管理”等原则，杭州西溪国家湿地公园很好地践行了这些原则，打造了世界湿地保护修复与利用的典范。
　　保护与治理并举，全力提升质量。西溪湿地是中国乃至世界上不可多得的城中次生湿地，总面积达11.5平方公里，其中水域面积占总面积的68%。根据浙江省“五水共治”的战略部署和“河长制”要求，西溪湿地大力开展了水环境治理工作。一是依法依规，应保尽保。根据《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》，西溪湿地划定占总面积89%的区域为生态保护区，限制或禁止人类活动的影响。其中约2平方公里为一级保护区，禁止除科考人员外的任何人进入。二是强化监测，科学指导。在西溪湿地建立了国家级环境质量自动监测点和省级水质自动监测站，为生态保护和生态管理工作提供科技支撑和科学指导。
　　引水与自净共生，科学发挥湿地生态功能。自2003年8月实施西溪湿地综合保护工程以来，西溪湿地通过实施“引水入城、截污纳管、清淤疏浚、生物治理”等措施，提升了湿地水质。西溪湿地水系纵横交错、池塘鳞次栉比，在1.6米的常水位下，水体库容量为1380万立方米。采取生态治理措施，在主航道以及与河道连通的水域，种植芦苇、茭白等典型湿地植物，科学配比和放养鱼类、两栖类，从而使流出湿地的水质都能达到Ⅱ类标准，惠及杭城特别是“运西片”的大部分河流。
　　通过有效治理，西溪湿地“水清、岸绿、景美”的目标得以实现。现每年前来西溪湿地接受湿地科普教育的青少年多达100余万人次。西溪湿地还获得了“国际重要湿地”“国家生态文明教育基地”“国家5A级景区”等30余项国家级以上荣誉。在生态效益上，与2005年所录数据相比，西溪湿地的植被植物新增了453种，现为674种；昆虫增加了385种，现为862种；鸟类增加了92种，现为171种。