2024年5月1日，新修订《自然资源行政处罚办法》（以下简称《办法》）正式施行。从自然资源执法查处的制度设计角度，《自然资源行政处罚办法》和《自然资源执法监督规定》两个部门规章共同组成了自然资源执法查处领域的顶层设计。《办法》修订的背景是什么？是怎样开展修订的？框架结构又是怎样的？自然资源部执法局就此进行了解读——
《办法》修订的背景
2014年，原国土资源部第60号令公布《国土资源行政处罚办法》。2020年，根据《自然资源部关于第二批废止和修改的部门规章的决定》，自然资源部对《国土资源行政处罚办法》进行了“打包”修改，颁布《自然资源行政处罚办法》（以下简称原《办法》）。这对规范自然资源行政处罚权的行使，保护公民、法人或者其他组织的合法权益发挥了重要作用。但是，随着法治建设的全面深入推进以及自然资源执法查处实践的不断发展，特别是行政处罚法修订实施后，原《办法》已不能完全适应新形势新要求，亟须进行全面修改。
党中央国务院关于行政执法工作的新要求需要在自然资源系统贯彻落实。党中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求，健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法，加大自然资源、生态环境等关系群众切身利益的重点领域执法力度。党的二十大报告进一步强调，深化行政执法体制改革，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。自然资源执法查处工作关系国家生态文明建设与人民群众重大财产利益，社会关注度高，需要及时根据党中央对行政执法工作的新要求对原《办法》进行修订，严格依法行政、依法用权。
近日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》），首次对行政法规、规章中的罚款设定与实施作出全面系统的规范。《指导意见》明确，要依法科学行使罚款设定权，严格规范罚款实施活动，全面强化罚款监督。新修订的《办法》在自然资源执法查处工作中贯彻了文件精神，严格落实在罚款实施方面相关“不”“不得”“严禁”等要求，杜绝乱罚款，更好维护行政相对人的合法权益。
行政处罚法修订后的新规定需要落实到自然资源执法查处工作中。2021年新修订的行政处罚法以习近平法治思想为根本遵循，坚持处罚法定原则，强化对权力运行的制约和监督机制，体现了法治政府建设和行政执法领域重大改革成果。新行政处罚法对行政处罚制度作出了全面优化和重构，明确了行政处罚的定义，扩充了行政处罚种类，完善了行政处罚程序，强化了行政执法责任，为《办法》的修订提供了直接的上位法依据。自然资源主管部门作为贯彻落实习近平生态文明思想的主责部门之一，亟须按照修订后的行政处罚法要求，将各项新规定落实到《办法》的修订中，进一步完善自然资源执法查处程序，提高执法查处规范化水平。
自然资源执法查处实践中的新做法需要及时总结上升为规章。随着自然资源管理改革的不断深化，土地、矿产、测绘地理信息、城乡规划等领域的业务不断融合，相应的执法程序有待系统性调整，执法制度有待进一步完善。同时，近年来自然资源主管部门在行政执法实践中逐步探索出了一些经验做法，出台了一系列政策文件，取得了较广泛的共识和较明显的效果。因此，有必要对原《办法》进行修订，将比较成熟的经验做法上升为规章。
简而言之，《办法》的修订是自然资源执法查处工作适应新形势、落实新要求、固化新做法的现实需要。
《办法》修订的过程
自然资源部高度重视《办法》的此次修订工作，将其列入部2022年、2023年立法工作计划，部领导亲自部署和调度，持续推进修订工作。
自2022年部启动《办法》修订工作以来，自然资源部先后组织有关地方自然资源主管部门、专家学者进行书面调研和专题座谈，认真听取各方意见建议；赴海南（侧重于地方执法机构改革事项）、福建（侧重于行政处罚新种类事项）、吉林（侧重于黑土地的特殊保护事项）、河南（侧重于耕地保护和永久基本农田红线事项）、湖北（侧重于执法查处实践较为成熟做法事项）等地开展实地调研，收集执法第一线资料信息；征求各省（自治区、直辖市）自然资源主管部门、新疆生产建设兵团自然资源局以及4个测绘地理信息局、部机关各司局意见，并公开征求社会公众意见。按照立法工作程序，通过组织力量研究起草《自然资源行政处罚办法（送审稿）》，经过反复研究修改形成《自然资源行政处罚办法（征求意见稿）》，最后进一步完善修改完成《自然资源行政处罚办法（修订草案）》，于2024年1月经部务会议审议通过后正式印发。
需要注意的是，在制度建设工作节奏把握方面，《办法》的修订基本实现了与《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》等部层面相关制度文件的同步研究、同步起草、同步出台，实现了制度设计的上下有效衔接，有利于地方基层一线执法人员学习理解和操作适用。
《办法》修订的框架结构
《办法》共八章、五十八条，包括了总则、管辖和适用、立案、调查和审理、决定、执行、监督管理、法律责任、附则八个部分。从框架结构上看，《办法》的章节是以自然资源行政处罚的主要流程为基础设定的，章节中的条款大体是以时间顺序为基础设定的。
《办法》严格对照落实修订后的行政处罚法相关要求，结合自然资源执法查处的实践需要，对原《办法》作了较为全面的修改。虽然全篇仍然是八章，但篇幅从四十七条增加到了五十八条，规定内容变化也比较多。
第一章总则部分，共五条（第一条至第五条）。该章统领《办法》全文，规定了自然资源行政处罚的基础性内容，包括法律依据、适用范围、适用原则、处罚种类和裁量基准等内容。与原《办法》相比，本章主要修改了相关法律依据（第一条），拓展了《办法》的适用范围（第二条），完善了自然资源领域行政处罚的种类（第四条），新增了行政处罚裁量基准（第五条）等内容。
第二章管辖和适用部分，共九条（第六条至第十四条）。该章主要明确了涉嫌违法案件管辖的规定，包括地域管辖、部级管辖范围、省级和市级管辖范围、级别管辖、共同管辖和指定管辖、移送管辖、行政协助、行刑衔接、违法所得的认定等内容。与原《办法》相比，本章主要修改了地域管辖（第六条），完善了省级和市级管辖范围（第八条），以及按照新行政处罚法的要求，适当修改完善了共同管辖和指定管辖（第十条）、行政协助（第十二条）、行刑衔接（第十三条）、违法所得认定（第十四条）等内容。
第三章立案、调查和审理部分，共十六条（第十五条至第三十条）。该章详细规定了发现违法的立案以及后续案件调查取证和审理的过程，包括责令停止、立案条件、调查取证、回避、调查措施、调查遇阻措施、证据要求、证人证言、当事人的陈述、询问笔录、现场勘验、认定意见和鉴定意见、调查中止、调查终止、调查报告、案件审理等内容。与原《办法》相比，本章修订中重点结合了自然资源执法查处实践。一方面，《办法》贯彻落实党中央国务院对严格文明执法的要求，强调了有案必立的要求（第十六条），细化了调查取证的具体要求（第十七条）、回避范围和程序（第十八条）、证人证言的规定（第二十二条）、勘验笔录的具体要求（第二十五条）等内容；另一方面，将自然资源执法查处实践的做法进行了提炼和固化，明确了认定意见和鉴定意见的证据规定（第二十六条），增加了调查中止（第二十七条）、调查终止（第二十八条）、案件审理范围要求（第三十条）等内容。
第四章决定部分，共九条（第三十一条至第三十九条）。该章主要规定了自然资源行政处罚案件调查审理结束后，自然资源主管部门如何作出决定、行政相对人如何维护自己的权利等内容，包括作出决定、法制审核、告知当事人权利、听证、处罚决定书、责令改正或者责令限期改正、处罚决定书制作、作出处罚决定期限和扣除期限、处罚决定公开等内容。与原《办法》相比，本章修订时一方面突出切实维护当事人权益、以人民为中心的理念，增加了作出决定初违不罚、轻违不罚的规定（第三十一条），细化了告知当事人陈述、申辩权利的要求（第三十三条），完善了听证范围规定（第三十四条）；另一方面严格落实行政执法三项制度的要求，规定了重大执法决定法制审核（第三十二条）、行政处罚决定公开（第三十九条）两项内容，同时明确了案件办理期限和扣除期限的规定（第三十八条）。
第五章执行部分，共八条（第四十条至第四十七条）。该章主要规定了自然资源行政处罚决定作出后自然资源主管部门在执行决定中需要作出的具体事项，包括督促履行、财产保全、延期或者分期缴纳罚款、移交罚没物、催告履行、申请人民法院强制执行、结案、执法全过程记录等内容。与原《办法》相比，本章修订中重点回应了土地管理法律法规修改和机构改革的相关工作要求，并按照新行政处罚法的要求，新增了延期或者分期缴纳罚款（第四十二条）、结案条件（第四十六条）、立案查处工作全过程记录（第四十七条）的相关内容，调整了移交罚没物的相关表述（第四十三条）。
第六章监督管理部分，共六条（第四十八条至第五十三条）。该章主要规定了自然资源主管部门如何对行政处罚工作进行监督管理，包括监督检查、挂牌督办、公开通报、案件统计、错案追究、风险防控等内容。与原《办法》相比，本章修订时将部级、省级执法查处实践中行之有效的自然资源执法制度文件上升为部门规章，明确了挂牌督办重大违法案件的具体情形（第四十九条）。
第七章法律责任部分（第五十四条）。该章仅一条追责情形的内容，无实质修改，主要是将相关文字表述与前面条文进行了统一。
第八章附则部分，共四条（第五十五条至第五十八条）。该章主要规定了相关技术性事项，包括委托执法、文书格式、工作日的规定、施行日期等内容。与原《办法》相比，本章规定了委托执法的要求（第五十五条）、期限计算规定（第五十七条）以及明确了规章的施行日期（第五十八条）。
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