“关于建立和完善森林生态补偿长效机制的建议”复文（2016年第6510号）

　　一、关于建立和完善森林生态效益补偿长效机制的建议
　　建立公平、公正、合理的生态补偿机制，既要坚持政府主导，努力增加财政投入，又要积极引导社会各方参与，采取多渠道、多形式的生态补偿方式。目前，中央财政和地方财政已分别建立森林生态效益补偿制度，为国家级和地方公益林管护提供了稳定的资金来源。考虑到多渠道、多层次地筹集资金，建立多元化补偿主体是一项非常复杂的工作，涉及许多部门和领域，需逐步推进。2016年，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确提出“到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，补偿水平与经济社会发展状况相适应，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展，多元化补偿机制初步建立，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式”的目标任务。下一步，我局将积极配合相关部门，按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，探索建立以政府为主导、多渠道筹集资金来源的生态效益补偿制度。
　　二、关于逐步建立和完善科学合理的森林生态效益补偿和分配机制的建议
　　近年来，中央财政不断加大森林生态效益补偿基金投入规模，逐步提高补偿标准。从2010年起，中央财政依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准：国有的国家级公益林补偿标准为每年每亩5元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准从原来的每年每亩5元提高到10元。2013年，中央财政进一步提高补偿标准，将集体和个人所有的国家级公益林补偿标准从每年每亩10元提高到15元。2015年，将国有国家级公益林补偿标准由每年每亩5元提高到了6元，2016年进一步提高到8元。今后，随着国家财力的增长和相关制度的完善，中央财政将进一步加大投入力度，使国家级公益林补偿标准更加科学、合理。在中央财政不断增加投入的同时，地方财政也应根据各省具体情况，逐步增加本省森林生态效益补偿规模，加大对公益林的补偿力度。
　　三、关于打破单一补偿办法，实施分类分级综合补偿的建议
　　根据国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2009〕214号）和《国家级公益林管理办法》（林资发〔2013〕71号）规定，国家级公益林包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林地等。根据生态区位和主导功能、效益，将国家级公益林保护等级划分为三级，实行分级管理。由于中央财政森林生态效益补偿标准总体偏低，尚未实行分类分级补偿办法。下一步，我局将会同财政部在完善森林生态效益补偿制度时对分类分级补偿办法予以认真研究。
　　四、关于将贫困地区国有林场职工基本民生保障费用不足部分和公益林管护单位的基础设施建设投入一并纳入补偿的建议
　　按照《中华人民共和国森林法》有关规定，中央和地方财政分别建立了森林生态效益补偿制度，并对区划界定为国家级和地方公益林林地分别安排了森林生态效益补偿基金。中央财政森林生态效益补偿基金主要用于国家级公益林保护和管理，包括管护补助支出和公共管护支出两部分，其中：国有的国家级公益林管护补助支出，用于国有林场、苗圃、自然保护区、森工企业等国有单位管护国家级公益林的劳务补助等支出。公共管护支出主要用于地方各级林业主管部门开展国家级公益林监督检查和评价监测等方面的支出。鉴于中央财政森林生态效益补偿基金是为实现特定政策目标而设立的，其补助对象、补助标准、支出内容等有明确的规定，因此不宜将贫困地区国有林场职工基本民生保障费用不足部分和公益林管护单位的基础设施建设投入等纳入补偿范围。
　　根据《中共中央 国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》（中发〔2015〕6号）要求，各级政府应将国有林场基础设施建设纳入同级政府建设计划，按照支出责任和财务隶属关系，在现有专项资金渠道内，加大对林场供电、饮水安全、森林防火、管护点用房、有害生物防治等基础设施建设的投入，将国有林场道路按属性纳入相关公路网规划。科学核定事业编制，经费纳入同级政府财政预算。将全部富余职工按照规定纳入城镇职工社会保险范畴，确保职工退休后生活有保障。对符合低保条件的林场职工及其家庭成员纳入当地居民最低生活保障范围，切实做到应保尽保。下一步，我局将会同有关部门按照中发〔2015〕6号文件要求，指导和督促各省（自治区、直辖市）按时完成各项任务目标，加强国有林场基础设施建设，保障国有林场职工基本生活，促进国有林场科学发展和社会和谐稳定。
　　五、关于加大对限制发展区的补偿和产业扶持力度的建议
　　中央财政高度重视生态补偿机制建设。近年来，通过不断优化财政支出结构，完善财税政策体系，加大对限制发展区转移支付支持力度，建立生态保护绩效考核等方式，初步建立了多层次的生态补偿机制。2008年起实施国家重点生态功能区财政转移支付政策，通过明显提高转移支付系数、加计生态环境保护标准支出等方式，不断加大对国家重点生态功能区的转移支付力度。除此之外，现行中央对地方的均衡性转移支付测算具有内在的“自动补偿”机制，标准收入主要根据税基和税率测算，标准支出根据人口、面积和各地成本差异等客观因素测算。地方政府因治理环境、减少污染、控制排放等削减工业项目等形成的财政减收增支，相应表现为标准财政收入的减少或标准支出的增加，在其他条件不变的情况下，标准收支缺口自动放大，中央财政对均衡性转移支付规模也将相应增加，形成对这些地区转型发展成本的自动补偿。
　　为了规范国家级公益林管理、提高公益林林权权利人的收入水平，我局会同财政部出台了《国家级公益林管理办法》。国家级公益林根据生态区位和主导功能、效益，划分保护等级并实行分级管理。除一级国家级公益林不得开展生产经营活动外，在不破坏森林生态系统功能的前提下，可以合理利用二级国家级公益林的林地资源，适度开展林下种植养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用，科学发展林下经济，进行抚育和更新性质的采伐；三级国家级公益林以增加森林植被、提高森林质量为目标，在加强森林资源培育的基础上，可科学经营，合理利用。下一步，我局将会同财政部等部门，进一步完善公益林管理政策，促进公益林保护和合理利用。