一、关于完善退耕还林还草补助标准的建议
前一轮退耕还林1999—2001年在四川、陕西、甘肃等省进行试点，2002年在全国25个省（区、市）及新疆生产建设兵团全面实施，共完成退耕地还林任务1.39亿亩。《退耕还林条例》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发﹝2002﹞10号，以下简称“10号文”）等文件规定，国家无偿向退耕农户提供粮食、生活费和种苗造林费补助。补助标准为长江流域及南方地区每亩每年补助230元、黄河流域及北方地区每亩每年补助160元，补助年限为还草2年、还经济林5年、还生态林暂补助8年。2007年，为巩固退耕还林成果，解决退耕农户生活困难和长远生计问题，国务院下发了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发﹝2007﹞25号，以下简称“25号文”），决定退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金继续对退耕农户给予适当的现金补助，补助标准为长江流域及南方地区每亩每年125元、黄河流域及北方地区每亩每年90元，补助年限为还生态林8年、还经济林5年、还草2年。同时，为集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题，中央财政安排巩固退耕还林成果专项资金，开展基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和补植补造等。在前一轮退耕还林中，中央财政对长江流域及南方地区每亩退耕地补助合计为还生态林2890元、还经济林1825元；对黄河流域及北方地区每亩退耕地补助合计为还生态林2050元、还经济林1300元。而且，前一轮退耕还林政策补助到期后，退耕地营造生态林且符合公益林区划界定条件的，可以申报为国家级公益林并纳入中央财政森林生态效益补偿范围；营造为商品用材林的，可以利用已经形成的郁闭条件，发展林下经济，或者依法砍伐，获得经济收入。
我们认为，在退耕还林工程启动之初，农民的养老、医疗、住房、子女教育全部来源于微薄的种粮收入，退耕还林还草补助政策具有明显的“以粮代赈”功能。近年来，国家大力推进公共服务均等化，逐步将农村教育、医疗和社会保障等纳入公共财政覆盖范围，并且保障水平不断提高。对特别贫困的群体，国家还建立了农村最低生活保障等“托底”制度。目前，随着城镇化水平不断提高，农民增收的主要途径转变为到城镇就业和外出务工，大部分退耕农户已经基本度过了退耕还林还草的转型发展阶段，长远生计问题基本上得到了有效解决。同时，根据国务院批准的《新一轮退耕还林还草总体方案》，从2014年起，启动实施了新一轮退耕还林还草，退耕还林每亩补助1500元，分三次下达给省级人民政府；退耕还草每亩补助1000元，分两次下达。因此，不宜再调整前一轮退耕还林还草的补助标准。
对您提出的制定不同区域各种类型的退耕还林补助标准和种苗造林费补助标准，区别对待生态功能区和非生态功能区退耕还林的问题，有关部门将在进一步完善新一轮退耕还林补助政策时予以研究。
二、关于因地制宜制定退耕还林还草补助年限的建议
考虑到退耕还林较还草成本更高、生长周期更长、生态效益更好、风险更大等因素，前一轮退耕还林还草确定了还生态林补助8年、还经济林补助5年、还草补助2年的补助期限。《新一轮退耕还林还草总体方案》和《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》（财农﹝2015﹞258号）规定，国家按退耕还林每亩补助1500元（其中中央财政专项资金安排现金补助1200元、国家发展改革委安排种苗造林费300元）、退耕还草每亩补助1000元（其中中央财政专项资金安排现金补助850元、国家发展改革委安排种苗种草费150元）。中央安排的退耕还林补助资金分三次下达给省级人民政府，每亩第一年800元（其中种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元；退耕还草补助资金分两次下达，每亩第一年600元（其中种苗种草费150元）、第三年400元。同时，不再限定生态林与经济林的比例。各地可根据不同地理、气候和立地条件，因地制宜，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，有条件的可实行林草结合。
三、关于探索建立长效补偿机制的建议
根据《国家级公益林区划界定办法》的规定，国家退耕还林工程中退耕土地还林为防护林和特种用途林可以补充申报国家级公益林。2012年，我局会同财政部对各省（区、市）补充申报的国家级公益林进行审核认定，并将包括符合条件的退耕地还林在内所有国家级公益林纳入了中央财政补偿范围。《新一轮退耕还林还草总体方案》规定：“退耕后营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的，经批准可依法采伐。牧区退耕还草明确权属的，纳入草原生态保护补助奖励机制。”因此，退耕还林中的生态林，只要符合国家和地方公益林区划界定标准的，可以分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿；退耕还草地，只要符合草原生态保护补助奖励政策条件的，可以纳入政策实施范围。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，要建立巩固退耕还林还草成果长效机制。2016年4月28日，《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号，以下简称“31号文”）要求，不断完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进生态文明建设迈上新台阶。坚持政府主导、社会参与的原则，发挥政府对生态环境保护的主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，通过经济、法律等手段，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与。下一步，我们将不断总结经验，进一步研究提高森林生态效益补偿标准，完善草原生态保护补助奖励政策，并研究制定建立巩固退耕还林还草成果长效机制的政策措施。同时，各地也可以多渠道、多层次地筹集退耕还林补偿资金，建立多元化生态保护补偿机制。
四、关于明晰退耕还林生态受益主体的建议
31号文确定了权责统一、合理补偿，政府主导、社会参与，统筹兼顾、转型发展，试点先行、稳步实施的健全生态保护补偿机制的基本原则，坚持谁受益、谁补偿，科学界定保护者与受益者权利义务，推进生态保护补偿标准体系和沟通协调平台建设，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制；发挥政府对生态环境保护的主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，通过经济、法律等手段，加大政府购买服务力度，引导社会公众积极参与。
同时，《退耕还林条例》第四十七条规定：“ 国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。退耕土地还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地变更登记手续。土地承包经营合同应当作相应调整。”第四十八条规定：“退耕土地还林后的承包经营权期限可以延长到70年。承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照有关法律、法规的规定继续承包。退耕还林土地和荒山荒地造林后的承包经营权可以依法继承、转让。”《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发﹝2008﹞10号）规定，在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）要求：“深化集体林权制度改革，稳定林权承包关系，放活林地经营权，鼓励林权依法规范流转。鼓励荒山荒地造林和退耕还林林地林权依法流转。”
下一步，我们将按照国务院的统一部署，研究完善退耕还林政策，建立健全生态补偿制度。各地可以按照有关法律和文件的规定，进一步做好退耕还林地的确权变更登记，规范流转行为，吸引多元社会主体参与工程建设，提高退耕还林的质量效益。
五、关于加大后续产业发展的建议
发展退耕还林后续产业，增强退耕农户的自我发展能力，是巩固退耕还林成果的重要途径。前一轮退耕还林实施过程中，《退耕还林条例》、10号文、《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合” 进一步巩固退耕还林成果的通知》（国办发﹝2005﹞25号）都要求，把退耕还林与基本农田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、封山禁牧舍饲等配套保障措施结合起来，并明确了巩固退耕还林成果的重点任务和政策措施。2007年，25号文在决定延长退耕还林补助年限的同时，中央财政安排巩固退耕还林成果专项资金，开展基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和补植补造等，集中力量解决影响退耕农户长远生计的突出问题。为贯彻落实25号文精神，有关部门制定下发了《巩固退耕还林成果专项资金使用和管理办法》，组织各省区市编制上报了包括基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展和补植补造等5个方面的巩固退耕还林成果专项规划，并于2008年进行了审核批复。2008—2015年，中央财政安排青海省17.14亿元专项资金，实施了巩固退耕还林成果专项规划五大建设项目，取得了明显的成效，促进了退耕农民长远生计的解决和退耕还林成果的巩固。
同时，自集体林权制度改革以来，迅速发展的林下经济已成为培育退耕还林后续产业的有效措施，进一步促进了退耕还林成果的巩固。一是科学规划指导林下经济。根据《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》（国办发〔2012〕42号）要求，我局出台了《全国集体林地林下经济发展规划纲要（2015—2020年）》，将青海省纳入林下经济发展的重点规划范围，引导青海省出台关于林下经济的发展规划，优化林地资源配置，提高林地的经济效益，促进农牧民增收。在《全国集体林地林药林菌发展实施方案（2015—2020年）》中，将青海省27个县纳入全国集体林地林药、林菌重点品种优势区域布局中，引导青海省因地制宜地发展林下经济，促进退耕还林地区农民增收致富。二是大力建设林下经济示范基地。2015年，我局将青海嘉林浆果产业有限公司认定为第二批国家林下经济示范基地之一，指导示范基地创造典型经验，发挥更好的示范引领作用。在2016年开展的从832个贫困县评选认定国家林下经济及绿色特色产业示范基地的工作中，将对青海省给予重点倾斜，支持青海省把发展林下经济与精准扶贫结合起来，充分发挥示范基地的带动作用，大力推进青海林下经济及非木质产业的发展。三是大力扶持龙头企业发展。根据国务院关于“有关部门要在全国选择一批有基础、有优势、有特色、有前景的龙头企业作为国家支持的重点”的要求，我局于2013年启动国家林业重点龙头企业认定工作，先后将青海忠华核桃有限公司、青海康普生物科技股份有限公司、青海大漠红枸杞有限公司认定为国家林业重点龙头企业，对推动林业产业转型升级、区域经济发展和农民增收起到了积极作用。
新一轮退耕还林还草坚持尊重规律，因地制宜，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林与经济林的比例，鼓励发展退耕还林还草后续产业。同时，在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林农民间种豆类等矮杆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管。在工程实施过程中，一是各级林业主管部门将加强先进实用技术推广应用和退耕农民技能培训，提高农民素质和劳动技能，大力发展后续产业，促进退耕农民就业和增收，努力建立巩固退耕还林还草成果的长效机制。二是农业部门将支持现有草原建设项目向退耕还草工程区倾斜，加强人工饲草基地及牲畜棚圈等生产性基础设施建设，推广草畜结合等先进适用技术模式，大力发展种草养畜，通过产业链延伸、价值链提升，提高还草综合效益。三是将支持和指导地方政府统筹安排有关支农资金，把退耕还林还草与调整农业产业结构、发展特色产业、增加退耕户收入有机结合，提高退耕还林还草工程建设成效。
六、关于加大科技投入，增加项目投资的建议
“十二五”期间，有关部门先后通过国家科技支撑计划、林业公益性行业专项、948计划等项目平台，围绕林木良种选育、林下资源培育等技术领域，在青海省重点开展了“青海湖周抗寒抗旱固沙植物筛选与快繁研究”、“青海林下地道药材产地培育技术研究”等科技攻关，取得了一批重要科技成果，综合筛选出适应青海湖周边高寒沙区固沙植物8种，提出了适宜于高寒沙区的防护林栽培模式及适合地区发展的大黄、秦艽、川贝、羌活、黄芪等林下地道药材种苗的生产技术，这些科技成果可应用于退耕还林工程，促进地方经济发展。
为加快相关科技成果的推广应用，我局依托林业科技推广项目计划，在青海省示范推广了枸杞、文冠果、核桃、大樱桃、树莓等经济林优良品种及其丰产栽培技术，以及困难立地抗旱造林、沙地综合治理等林业科技成果，为加快林业科技成果转化应用、提高青海省退耕还林工程建设水平提供了示范样板和技术支撑。为系统总结、广泛宣传基层干部群众在退耕还林工程建设中创造的好经验、好做法，指导好、服务好各地巩固退耕还林成果，并为启动实施新一轮退耕还林做好技术准备，2013年，我局专门组织编制了《退耕还林工程典型技术模式》一书，将青海省大通县综合技术模式、海东市乐都区樱桃种植模式等99个典型技术模式收入其中，并免费发给各工程县，向全国推广。
下一步，我们将继续加强对退耕还林林木良种选育与生产经营等关键技术的科技攻关，加大相关科技成果推广应用、退耕农民技能培训和退耕还林促进精准扶贫等工作，为推动退耕还林工程深入实施、促进地方经济社会发展提供科技支撑。
七、关于加强监管机制，增加管护专项费用的建议
（一）关于建立公开的退耕还林还草工程信息平台的建议为提高公众对退耕还林还草工程的认知和主动参与意识，我局等有关部门认真组织开展相关工作。一是建立了中国退耕还林网，并经常在中央电视台、中央人民广播电台、人民日报、中国绿色时报等主流媒体宣传退耕还林政策、工程建设取得的巨大成效、进一步实施退耕还林的重要意义、各地好的经验做法。二是由县级人民政府或由其委托的乡镇人民政府与退耕农户签订合同，明确退耕范围、面积、树种草种、初植密度、补助标准和金额，以及完成时间、质量要求、检查验收与资金兑付时间和管护责任等。三是建立健全村级退耕还林还草公示制度，对退耕农户的退耕面积、退耕地点、树种草种以及质量要求、验收结果、补助资金等情况进行公示，接受社会和群众监督。
（二）关于严格档案制度的建议
2003年，我局制定了《退耕还林工程档案管理办法》（试行），下发了《国家林业局关于做好退耕还林工程档案工作的通知》（林退发﹝2003﹞17号）。为进一步规范退耕还林工程的档案管理工作，适应新一轮退耕还林工程实施的需要，2015年制定并颁发了《退耕还林工程档案管理办法》（林退发﹝2015﹞38号）。
（三）关于成立第三方权威性评价机构，构建科学合理的退耕还林监测评价体系的建议
为客观记录和科学评估退耕还林等林业重点工程建设取得的社会经济效益，国家林业局经济发展研究中心从2003年开始启动了林业重点工程社会经济效益年度跟踪监测工作，退耕还林工程监测范围涉及21个省份的100个县，并每年出版一本《国家林业重点工程社会经济效益监测报告》。为做好退耕还林工程的生态效益监测工作，我局下发了《关于做好退耕还林工程效益监测工作的通知》（林退发﹝2004﹞49号），制定了《退耕还林工程生态效益监测评估技术标准与管理规范》，组织中国林业科学研究院、北京林业大学等科研和技术人员开展效益监测，从2013年起每年向社会发布一本《退耕还林生态效益监测国家报告》。同时，从2007年起，国家统计局对24个退耕还林工程省份29500户退耕还林还草农户进行了连续监测，从退耕农户收入增长、生活条件变化、人均存粮、退耕还林还草面积保存等巩固成果情况方面进行监测分析，监测报告印送党中央、国务院领导和国务院各部门、各省（区、市）及副省级城市党政主要负责人。
（四）关于退耕还林还草管护工作的建议
《退耕还林条例》第三十一条规定：“县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任。退耕还林者应当履行管护义务。禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。”目前，各地在拓宽管护方式上进行了大量探索，实行退耕农户自己管护、乡村集中管护或者建立林场统一管护等方式，促进退耕还林成林成材。同时，退耕还草后，土地属性将变更为草原。有关部门依法加强退耕还草地的管理，认真落实草原承包、基本草原保护、禁牧休牧轮牧和草畜平衡等制度，保护和恢复草原植被，并加大对退耕还草地的监督检查力度，依法查处乱开滥垦等破坏草原的案件，保护和巩固建设成果。
下一步，我局及有关部门将继续建立、健全巩固退耕还林成果的长效机制，落实监管责任，加强退耕还林工程的森林管护、信息公开、档案管理、监测评估等工作，确保退耕还林成果切实得到巩固。
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