内蒙古鄂尔多斯市鄂托克旗地处我国北方防沙带中心区、毛乌素沙地和荒漠草原过渡区，草地占全旗土地总面积90%以上，是黄河“几字弯”攻坚战的主战场。近年来，在自治区、鄂尔多斯市的大力支持下，该旗以国家重大生态修复治理工程为抓手，在沙化土地治理中，以提高灌草综合植被盖度为目标，探索推行“先建后补”合同制管理模式（即由有实施意愿且有能力的农牧民主动申请，通过嘎查村、苏木乡镇和林草主管部门审核并按照相关规程进行造林种草，验收通过后纳入项目中并按照建设标准进行补贴），加大柠条灌丛草场修复治理和营造柠条灌木林力度，产生了良好的生态、经济、社会效益，有效提高了生态建设质量和农牧民收入。

一、强化政策支持，鼓励生态建设机制创新

鄂托克旗从2020年开始试行“先建后补”管理模式。2023年7月14日，自治区人民政府、国家林草局印发《内蒙古自治区草原保护发展综合改革试验区建设实施方案》，明确鼓励在鄂托克旗柠条改良项目区开展先建后补、以奖代补和以工代赈试点，探索政府项目引导、社会资本参与、农牧民投工投劳直接受益模式。鄂尔多斯市委、市政府出台了《鄂尔多斯市打赢黄河“几字弯”攻坚战措施》，明确鼓励以“先建后补”模式实施生态建设项目。随后，鄂托克旗人民政府召开旗长办公会专题研究决定在辖区全面推行以“先建后补”合同制管理模式实施林草生态建设项目。

二、不断优化程序，完善“先建后补”模式

在实践中，鄂托克旗不断优化流程，完善管理措施，逐步形成了项目建设前由农牧民自愿申请、嘎查村初审、苏木镇再审、旗林草局审核；项目建设后由苏木镇和旗林草局共同组织验收，验收合格后将补贴资金发放到农牧民“一卡通”账户的“先建后补”合同制管理模式。主要流程和措施为：一是广宣传。旗林草局印发“先建后补”模式项目建设宣传手册，明确项目实施步骤、建设内容、标准及验收规程，在全旗大力宣传。二是快审核。项目区农牧户结合自家草牧场情况自愿申请建设任务，经嘎查村、苏木镇审核并公示无异议后报送旗林草局，时长约15天；旗林草局审核后，对符合条件的农牧户入户实地勘察落实项目，时长约5天。三是重服务。项目开始实施后，旗林草局安排专业技术人员，按照相关技术规程标准，对农牧户自主建设项目开展现场技术指导。四是严验收。项目建设后，旗林草局组织开展造林种草成活率调查，将当年和第二年成活率均达到70%以上的农牧户正式列入项目，并编制项目作业设计，作业设计审批后与项目户签订项目建设合同，并通过“一卡通”支付项目资金。对于成活率低于70%的农牧户，督促其补植补造，直至成活率达到70%以上后，方可列入项目并兑付相应的资金。第三年，旗林草局组织开展保存率调查，保存率达到相关技术规程标准，通过“一卡通”支付项目剩余补助资金。如未达到保存率标准，继续督促补植补造并加强技术指导，直至保存率合格后，兑付相应的补助资金。五是实兑付。对于验收合格项目，按照三年期3:4:3比例，通过“一卡通”逐年全额支付补助资金。如2020年、2021年共实施项目24.46万亩，涉及224户（次）农牧民，资金6868.8万元，全部兑付到位。2022年实施项目9.62万亩，涉及147户农牧民，资金3295.74万元，前两年已兑付2307.02万元，总兑付比例达到70%。

三、“先建后补”，有效实现“绿富同兴”

鄂托克旗“先建后补”合同制管理模式改变了林草生态建设项目必须实施招投标的管理模式，简化了项目实施程序，提高了建设效率，最重要的是构建了生态建设质量提升与农牧民收入增加的良性循环，解决了农牧民参与生态建设积极性低的难题。林草生态建设实现了由“两低一难”到“两高一好”的转变，生态建设质量和农牧民收入实现“双提高”。

一是实现农牧民积极性由“低”到“高”的转变。招投标模式下大多数农牧民不能参与招投标，不能直接从项目实施中受益，参与生态建设的意愿很低。而“先建后补”模式下，农牧民在自家承包退化草原上实施种植柠条等草场修复治理项目，既可通过投工投劳、自育苗木造林等方式直接参与工程建设获得补助收入，又可获得柠条种植和草原生产力提高的中长期收入，无论是当前还是预期收入的增加，都和生态项目建设质量好坏直接挂钩，从而极大地调动了农牧民参与生态建设的积极性。农牧民通过三年的自建，亲身参与到生态建设，真正从项目上看到了自家草场的变化，见到了项目实施的成效，得到了实实在在的实惠。

二是实现项目推进由“难”到“好”的转变。在招投标模式下，中标企业在农牧民或集体所有的土地上造林种草，必须征得农牧民或嘎查村集体同意，并支付一定的土地租赁或管护费用，不同程度地存在造林地块落实难的情况。由于租用农牧民的土地开展生态建设，与农牧民之间没有建立利益联结机制，导致农牧民随意性较大，中标企业统一施工时，反悔、不让施工的农牧户较多，导致反复申请变更《作业设计》。“先建后补”模式则是由农牧民自主申请造林种草地块，有效解决了地块难落实的问题。农牧民可以自主在自己的草场上开展造林种草，充分激发了主观能动性，吸引了越来越多的农牧民主动投身到生态建设中，加之“先建后补”模式在审批流程上手续精简，实现了早立项、早审批、早开工、早受益。

三是实现项目建设质量由“低”到“高”的转变。招投标模式下中标企业完成种植柠条后，部分农牧户不配合中标企业后期管理管护工作，在项目区进行阻扰、偷牧放牧等行为导致项目建设质量较低。而“先建后补”模式下项目质量好坏直接关系到农牧民资金兑付与否，因此农牧民不仅认真开展前期项目建设，也积极主动保障后期苗木成活率和保存率，极大提高了项目建设质量。

“先建后补”合同制管理模式，从2020年试行到2023年全面推行，鄂托克旗先后种植柠条64.18万亩，占2019年以来柠条种植总面积的88.7%。申报人数逐年增加，社会认可度逐年升高。通过“先建后补”涌现出了一大批“造林合作社”“家庭林场”“造林大户”等新型治沙群体。

“治沙慧民”“绿富同兴”是新时期开展防沙治沙、生态建设的一项基本原则。鄂托克旗以“先建后补”合同制管理模式发展柠条灌丛草场修复治理和营造柠条灌木林，既让农牧民在直接参与生态建设过程中获得了实实在在的真金白银，又得到了柠条种植和草原生产力提高的中长期效益，有效激发了农牧民生态建设的“主人翁”意识，是当前阶段实现“绿富同兴”的良好途径。此模式可向全区乃至全三北地区全面推广。