内蒙古赤峰市是全国防沙治沙综合示范区，境内自东向西分布有科尔沁和浑善达克两大沙地，是“三北”工程三大标志性战之一科尔沁和浑善达克沙地歼灭战的主战场。为深入贯彻落实习近平总书记在加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会上的重要讲话精神，落实国家林草局对创建全国防沙治沙综合示范区“政策机制有创新”的具体要求，进一步激发农牧民自主参与防沙治沙的积极性，聚力合力全力打好歼灭战，赤峰市研究制定了《推进新时代防沙治沙高质量发展的若干措施》，明确将“以工代赈”作为重要的组织形式加以推广，并在翁牛特旗先行先试。2023年秋季，翁牛特旗采取“以工代赈”模式完成了6.2万亩沙化土地治理，试点工作取得了预期效果。

一、主要做法

（一）明晰政策，守正创新。《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》中提出，“在政府投资重点工程和农牧业农村牧区基础设施建设项目中推广以工代赈，适当提高劳务报酬发放比例。”《国家以工代赈管理办法》中对农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式和重点工程项目实施以工代赈的适用范围、流程作出了明确规定，林业草原、生态环境类项目适用于以工代赈方式。翁牛特旗在推行以工代赈模式时，既按照管理办法，做到了依规依据，也简化优化程序，做到了创新示范。

（二）细化流程，规范操作。作为赤峰市实施林草生态建设“以工代赈”项目试点地区，翁牛特旗制定了林草重点项目以工代赈流程，边实践边完善，形成了适合本地实际的“以工代赈”管理模式。基本流程：广泛宣传发动，通过融媒体、微信公众号等平台广泛宣传发动，将“政策是什么、应该怎么干、群众怎么参与”讲明白、说清楚，提高群众知晓率和参与度；建立项目清单，旗政府综合研判，明确将2023年内蒙古东部草原沙地综合治理项目中的6.2万亩沙化土地治理任务作为“以工代赈”项目；确定业主单位和施工单位，明确由格日僧苏木、乌丹镇等 9 个苏木乡镇 19 个嘎查村集体组织实施，项目劳务组织由苏木乡镇为农公司统筹负责，沙地所在嘎查村集体经济合作社具体落实；编制工作方案，由苏木乡镇、嘎查村编制“以工代赈”工作方案，报旗财政、发改和林草部门审核批准；公开公示，在项目谋划阶段以及具体实施前，均通过村务公开栏、村微信群、广播站等方式对资金来源及金额、建设期限和内容、拟用工情况等进行公示；开展培训，工程开始前，实施单位组织开展劳动技能培训和安全生产培训，建立培训档案；组织实施，实施单位严格按照作业设计组织实施，建立日常考勤台账，加强考勤管理，旗林草部门按照“统一开工时序、统一技术指导、统一项目监理、统一组织验收”的原则全程指导，确保建设质量；发放劳务报酬，项目资金的20%用于务工及劳务支出，实施单位按日、按月核定务工群众务工及劳务报酬，编制务工群众工资报表，报业主单位审核后，由实施单位通过银行卡及时足额发放劳务报酬；加强监管，围绕劳务报酬发放、劳动技能培训和安全生产等重点环节，由旗纪委监委派驻林草局纪检组联合属地乡镇纪委成立联合监督组，对项目全流程监管，切实保障工程规范运行，劳务报酬及时发放；综合评价，项目完工后，实施单位开展自验，旗政府组织相关部门组成验收组，开展全面验收，根据沙障铺设质量、完整度以及造林成活率、保存率等验收结果，按项目进度拨付除劳务报酬外的项目资金。农牧民的项目收益分红与工程质量、后期管护直接挂钩，切实保证项目建设质量。

二、取得成效

“以工代赈”治沙模式优化了项目管理程序，提高了工作效能，调动了农牧民参与防沙治沙的积极性，从根本上实现了“人地统一、沙治人富”的协同发展。

（一）项目管理实现了由“繁”到“简”的转变。一是项目审批流程明显简化优化。过去，林草建设项目必须经过财政评审、招投标程序，招投标程序冗杂，审批时间过长，一般需要2—3个月的时间，往往会导致错过最佳的林草建设施工期。“以工代赈”模式不需要采取招投标，减少了前期环节和手续办理时间，最多需要一个月的时间，大大缩短了前期工作时间，能够保证在最佳时间实施林草建设项目。二是能够保证林草建设项目投入标准不降低。林草建设项目都有明确的投资标准，过去，林草建设工程通过履行财政评审、招投标手续，在这两个环节，就将原本投入标准不高的项目资金一降再降，加之，有部分不良投标者恶意投标，从中赚取“差价”，项目资金更显得捉襟见肘，建设质量无法保障。采取“以工代赈”模式，不需要履行招投标手续，能够保证项目资金足额用在建设项目上，项目建设质量得到了有效保障。

（二）农牧民参与治沙实现了由“被动”到“主动”的转变。一是农牧民群众成为沙地治理的真正主体。过去，作为沙化土地使用权人的农牧民，由于不具备招投标的主体资格，往往被排除在招投标范围之外，自己的土地，自己无法治理，阻工现象频发。通过实施“以工代赈”，苏木乡镇为民公司和嘎查村经济合作组织有效将农牧民组织起来，直接参与沙化土地治理，按照“谁的谁有、谁的谁治、谁的谁管、谁的谁用”的原则，真正做到了“人地统一、责权利统一”，使治沙成效，造林种草成活率较以往有了显著提升。二是农牧民收入得到提高。翁牛特旗将项目资金的20%用于劳务性支出，农牧民通过投工投劳，每日工资性收入最低可达300元左右。截至目前，全旗共计发放劳动报酬550万元，带动500余名群众就近就业，人均月增收9000多元。三是后期效益可观。治沙过程中栽植的黄柳，日后会成为新的黄柳采条基地，栽植的柠条、杨柴，通过平茬、深加工，转化为优良的灌木饲料，这些都会为当地农牧民带来一定的经济收益。四是管护积极性得到了提升。项目建成后的五年封育禁牧管护期内，由参与项目建设的农牧民担任专职管护员，承担日常管护工作，发放固定的管护收入。由于农牧民亲身参与了防沙治沙，并且在治沙过程中获得收益，因而倍加珍惜自己的劳动成果，治沙成果会得到巩固。

三、启示与思考

（一）打好两大沙地歼灭战必须让农牧民成为“主人翁”。2030年前，赤峰市要完成2661.9万亩沙地治理任务和1400万亩巩固提升任务，时间紧、任务重，没有当地嘎查（村）、合作社、农牧民的积极参与，是不可能完成的。“以工代赈”治沙模式的优势就在于整合治沙资源，集中力量打歼灭战，通过使防沙治沙与当地农牧民形成直接的利益关联，充分调动农牧民参与沙地治理的积极性，让农牧民在治沙中直接受益，让治沙成果惠及农牧民群众的生产、生活，让农牧民群众看到绿富同兴的远景。有了合作社、农牧民群众的主动参与，两大沙地歼灭战也就有了深厚的群众基础。

（二）打好两大沙地歼灭战必须让项目收益落地生根。把内蒙古建设成为我国北方重要生态安全屏障，是习近平总书记交给内蒙古的五大任务之一。打赢两大沙地歼灭战的首要任务就是筑牢我国北方重要生态安全屏障，最终目标是实现绿富同兴。以往的防沙治沙项目都是采用招投标的方式，项目资金的收益被中标企业拿走，当地农牧民群众与治沙项目资金的收益毫无关联，因此对防沙治沙漠不关心，甚至给项目建设设置障碍。“以工代赈”治沙模式则让项目资金的收益落地生根，嘎查（村）集体、合作社、农牧民成为治沙项目的直接受益主体。这种富有创新性的实践，有益于防止脱贫不稳定户、边缘易致贫户和农村低收入群体返贫；也有益于壮大集体经济，为乡村振兴赋能。“以工代赈”治沙模式为绿富同兴趟出了一条新路径。